Rekabet Kurumu ihlalleri algoritma ile önleyecek

PARA RÖPORTAJ/ HÜLYA GENÇ SERTKAYA Rekabet Kurumu, geliştirecekleri algoritma sistemiyle pazarda “ihlallerin” önünü kesecek. Rekabet Kurumu uzmanlarınca geliştirilecek “algoritma sistemi” ile ihlale yürüyen sektörler evvelde tespit edilecek. İhlal gerçekleşmeden meydana getirilen ön tespitler, ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına raporlanarak, pazarda ihlale yürüyen süreç engellenecek. Dünyada örneği olmayan, uzun soluklu bu çalışmanın ilk modellemesi 2023 Eylül’de oluşturulacak. İlk net sonuçların alınması ise bir yılı bulacak. Vatandaşların hayatına direkt ve dolaylı etki eden tüm tutumsal faaliyetlerin radarlarında olacağını söyleyen Rekabet Kurumu Başkanı Birol Küle, yeni rekabet sorunlarının, bunların en düşük maliyetle çözümü için sektör incelemelerinin ve savunuculuk çabalarının da yoğun bir halde devam edeceğini altını çizdi. Dijital pazarda rekabet şartlarının tesis edilmesine yönelik bir düzenlemeye şiddetle gerekseme bulunduğunun altını çizen Küle, bu mevzuda hazırlıkları tamamladıklarını, 28. Dönemde Meclis’ten bu mevzuda bir yasal düzenleme beklediklerini kaydetti. PARA Dergisi’nin sorularını yanıtlayan Birol Küle, Rekabet Kurumu’nun gündeminde 64 soruşturma ve 23 ön araştırmanın bulunduğunu deklare etti. Küle, bu yıl besin, beyaz eşya, hususi okullar ve işgücü piyasasına yönelik soruşturmaların tamamlamasının beklendiğini kaydetti.

-Rekabet hukukunun son yıllarda güncel gündem maddelerinden biri olmasının sebebi nedir?

Vatanımızda ve dünyada rekabet hukukunun son yıllarda daha göz önünde olmasının başlıca sebebi, rekabeti bozan davranışların ve konsolide yapıların artması. Son 10 yılda, rekabet hukukunun daha etkin kullanıldığını söyleyebiliriz. Savunuculuk vazifemiz kapsamında arka planda uzun süre emek harcayarak hazırlamış olduğumuz sektör incelemelerimiz ve öteki yayınlarımız, kurumsal öğrenmede en mühim silahlarımızdan. Soruşturmalar ve öteki hukuki uygulamalar için de bu araştırmalarımız ciddi kaynak teşkil ediyor. Ne kadar fazla isabetli ve zamanlı müdahaleyi başarırsak sıhhatli piyasa yapılarına o denli maliyetsiz katkı yaparız. Son 20 yılda pek oldukça ekonomide ve dolayısıyla sektörde konsolidasyonun artması ve oligopol dediğimiz azca oyunculu yapıların daha yaygınlaşması rekabet hukukunun uygulama alanlarını genişletti. Bunun yanında teknolojik gelişmelerle beraber yeni piyasaların ortaya çıkması, uzun süre regülasyondan bağışık bırakılan piyasalarda arzulanmayan giriş engelleri de gene rekabet hukukunu ön plana çıkardı. Bir başka mühim trend de küresel ölçekte sıhhat, iklim, finans şeklinde çeşitli ve birbirini etkileyen bunalımların piyasalara yansıması. Siyaset meselelerini daha karmaşık hale getirmesi. Burada en mühim gelişme, geleneksel olmayan piyasa yapılarının ortaya çıkması ve inovasyon odaklı rekabetin klasik piyasaları hızla dönüştürmesi. Bilhassa dijitalleşmenin hızlanmasıyla birlikte inovasyon-rekabet dengesinde de arzulanmayan bir yapı oluştu. Pek oldukça alanda yapısal ve davranışsal anlamda rekabeti sekteye uğratan unsular ortaya çıktı. Dijital piyasalar yapı itibarıyla ağ tesirleri başta olmak suretiyle bazı dışsallıklarla karakterize olduğundan yeni ihlal tipleri söz mevzusu oldu. Bir anlamda dijitalleşmenin hızlanmasıyla rekabet hukuku daha çok görünür oldu.

-Rekabet Kurumu, insan kaynakları ve haiz olduğu teknolojik altyapı açısından ne durumda?

İçinde bulunduğumuz dijital bağlam rekabet ihlali potansiyelinin arttığı bir yapıya işaret ederken, kurumsal teknik ve mesleki altyapımızı güçlendirmemiz bir tercihten ziyade bir vazife. Dijital teknolojilerin kartelleşme aracı olarak kullanılması, algoritmaların opak yapılarının pek oldukça sömürücü ve dışlayıcı davranışı gölgelemesi, “veri”nin hacmi yanında çeşitliliği ve hızının da artmasıyla yerleşik oyuncuların ekosistem seviyelerinde aşırı büyümeleri rekabet hukuku rejimlerinde teknolojik uzmanlığı da bir zorunluluk haline getirdi. Üstelik dijital araçlar yalnızca yenilikçi piyasalarda değil klasik piyasalarda da ihlalleri kolaylaştırma, örtme açısından ön planda artık. Kurum olarak elbet tüm yöntemlerimizi, teknik altyapımızı zenginleştirmeye devam ediyoruz. Rekabet Kurumu olarak informasyon teknolojilerine hem donanım hem de beşeri ana para olarak oldukça ciddi yatırım yaptık. Algoritma incelemesi gerçekleştiren oldukça nadir ülkelerden biriyiz. Bir platform soruşturmasında ilk algoritma incelemesini gerçekleştirdik. Beşeri ana para olarak da oldukça ciddi bir gücümüz var. Rekabet Kurumumuzda bilişim teknolojileri dairesini kurduk. Son üç buçuk yılda 170 uzman yardımcısı aldık. Şimdi onların eğitimine odaklandık.

-Kurumun, devam eden kaç soruşturma ve ön araştırması var? Bu yıl da gündeminizde oldukça ses getiren, geniş kitleleri ilgilendiren dosyalar olacak mı?

Rekabet Kurumu, 2022’de 47 soruşturma başlattı ve önceki yıldan devredenlerle beraber 54 soruşturmayla devam etti. Bu soruşturmalarda taraf sayıları artış gösteren dosyalarımız oldu. Son yıllarda oluşturulan soruşturmalar, besin, sıhhat, hizmet sektörleri ve dijital platformlarda yoğunlaşıyor. Bunu, süratli tüketim malları, enerji ve dijitalde yoğunlaşma yaşanıyor şeklinde de ifade edebiliriz. Geçmişten oldukça değişik değil. Gelecekte de bu üç alan ön plana çıkacak. Rekabet Kurumu’nun hâlihazırda devam eden 64 soruşturması bulunuyor. Besin, beyaz eşya, hususi okullar ve işgücü piyasasına yönelik soruşturmalarımız 2023 yılı içinde sonuçlanır diye düşünüyorum. Rekabet hukukunun en temel vazifesi toplumsal refahı en çoklaştırmak. Dolayısıyla toplumu yakından ilgilendiren dosyalarımız devamlı vardı ve olmaya devam edecek. Soruşturmalarımızın büyük kısmı şikâyetlerle açılıyor. Bunun yanı sıra resen başlattığımız soruşturmalarımız da var. Ek olarak Kurumun gündeminde “dijital ve süratli tüketim” alanlarında başlatılmış 23 ön araştırma dosyası bulunuyor. Ayrıca Rekabet Kurumu, 2022’de 245 birleşme/devralma işlemini karara bağladı ve ikisine koşullu izin verdi. Geçtiğimiz yıl rekabet ihlali bakımından 78 dosya tamamlandı. 2022’de 1.73 milyar TL toplam yönetimsel para cezası verildi. Burada en büyük oranı besin, bilişim, ziraat ve sıhhat sektörleri aldı.

-Rekabet Kurumu’nun soruşturma dosyalarında yasal süreçlerin kısaltılmasına yönelik attığı ve atacağı adımlar neler?

Bizim ihlal çerçevesinde incelemeye başlamamız sadece piyasa bozulduktan sonrasında başlıyor. Pazardaki bir ihlale yönelik şikâyetler, Rekabet Kurumu’na sadece piyasayı bozucu etkisinde bırakır ortaya çıktıktan sonrasında geliyor. Buna kabaca altı ay, bir yıl kabul edebilirsiniz. İlk araştırma, ön araştırma, arkasından soruşturma, müdafa, raporlama vb. yasal süreçler izleniyor. Kısacası pazardaki problemin arkasından bizim karar verme sürecimiz iki buçuk yılı buluyor. Evet, kararlarımız caydırıcı ve etkin, fakat bu süre içinde pazardaki sorun devam edebiliyor. Hatırlanacağı suretiyle 2020’de meydana getirilen yasal değişiklikle uzlaşma ve taahhüt mekanizması getirdik. Söz mevzusu düzenleme, bu süreleri oldukça daha erkene alan bir ekip imkânlar; araçlar getirdi bizlere. Sadece bizim teşebbüsle anlaşabildiğimiz mevzularda taahhüt ve uzlaşma söz mevzusu olabiliyor. Taahhüt ve uzlaşmanın olmadığı durumlarda; soruşturma süreci gene ortalama iki buçuk yılda tamamlanıyor. Bu süreler tüm dünyada daha da uzun. Hatta soruşturmaların süresi açısından en erken karar alan birkaç rekabet otoritesinden biriyiz. Biz bir emek verme başlattık. Rekabet hukukunun pazarda rekabetçi endişelerin tespit edilmesinde dikkate almış olduğu “pazar payları, karlılıklar” şeklinde parametrelerden yola çıkarak, bir algoritma emek harcaması yapıyoruz. İstiyoruz ki; seçilmiş belirli piyasalarda fiyat oluşum süreçlerini modelleyelim ve böylelikle hem geriye dönük ihtimaller içinde rekabet sorunlarını hem de fiyatlarda ileriye dönük riskleri gözlemleyelim. İhlalin komplikasyon olarak karşımıza çıkardığı parametrelerle ilgili bir modelleme yapalım ve bu modellemeyle hemen hemen ihlal başlamadan pazarda ihlale yönelik ön tespitlerde bulunabilelim. Bu bizim rekabet savunuculuğu hizmetlerimizden olacak. İhlal gerçekleşmeden meydana getirilen ön tespitler, ilgili kamu kurum ve kuruluşlarına raporlanarak, pazarda “ihlale yürüyen sürecin” önü kesilecek. 2023 Eylül’de ilk modellemeyi oluşturmayı planlıyoruz. Uzun soluklu bu emek verme ilkin birkaç sektörle başlamış olacak. Peşinden net sonuçlar almamız bir yılı bulabilir. Sistemin ise iki yıl içinde devreye girmesi umut ediliyor. Dünyada bu sistemi daha ilkin tatbik eden bir rekabet otoritesi olmadığını da hatırlatmak isterim.

-Rekabet Kurumu’nun geçtiğimiz Nisan’da kamuoyu ile paylaşmış olduğu “Dijital Dönüşümün Rekabet Hukukuna Yansımaları” başlıklı çalışmada, öne çıkan en mühim noktalar neler oldu?

Son dönemde dijital pazarlarda bilhassa yerleşik platformların haiz oldukları pazar enerjisini kötüye kullanmalarına yönelik oldukça sayıda araştırma yaptık, karar aldık ve gördük ki, dijital pazarların, geleneksel pazarlardan değişik ve karmaşık bir yapısı ve işleyişi var. Bu pazarlar, ilk girenin büyük avantaj sağlamış olduğu, yüksek yatırım maliyetleri gerektiren, ölçek ve kapsam ekonomileri sebebiyle belirli bir büyüklükte etkinlik göstermenin lüzumlu olduğu; ağ tesirleri sebebiyle bir dijital platformu kullanan sayısı arttıkça platformun daha çok kullanıcı çekmiş olduğu ve büyük veriye haiz olan şirketlerin mühim bir avantaj sağlamış olduğu pazarlar. Bu özelliklerin etkisiyle teşebbüsler süratli şekilde olağandışı büyüklüklere ulaşabiliyorlar, pazar oldukça süratli değişmiş olduğu için klasik rekabet hukuku araçlarıyla meydana getirilen müdahalelerde geç kalınmış olunabiliyor ve ihlalin etkilerini geriye dönük ortadan kaldırmak mümkün olmuyor. Bu hususlar, ilgili pazarın tanımlanmasını, teşebbüslerin pazar gücünün doğru şekilde tespit edilmesini, ihlal mevzusu davranışın doğru şekilde ortaya konulabilmesini ve nihai olarak da ortaya konulmuş olan ihlale ilişkin bir çözüm bulunmasını zorlaştırıyor. Eylemin anlaşılabilmesi ve müdahalenin zamansal açıdan planlanabilmesi, dijital pazarlar bakımından kolay olmayabiliyor. Bu pazarlarda yapılacak geç bir müdahale, pazarın kapanmasına, yapılacak erken bir müdahale ise pazardaki teşebbüslerin inovasyon ve yatırım güdülerinin baltalanmasına sebep olabilir. Bu pazarlarda alışılmadık değişik ihlal çeşitleriyle karşılaşabiliyoruz. Mesela; pazaryerindeki arama sonuçlarınız manipüle edilebilir. Size adil olmayan, kendini ya da başka satıcıları kayıran sonuçlar gösterilebilir. Sizden gereğinden fazla aşırı veri talep edilebilir. Verileriniz amacı haricinde kullanılabilir. Platformlar kendisine ekonomik olarak bağımlı olan taraflara adil olmayan koşullar getirebilir. Rakip platformların aynı anda kullanılması engellenebilir. Reklamların izlenme şekli ve yoğunluğu, yüksek komisyon oranları, kendi ürün ve hizmetlerinin daha avantajlı sunulması şeklinde sayısını artırmanın mümkün olduğu yöntemler ile rekabete zarar verilebilir.

-Peki, dijital dönüşüm odağında yakın gelecekte rekabet hukuku ve politikaları iyi mi şekillenecek? Mevzuat hazırlığı gündemde mi?

Dijital pazarda rekabet şartlarının tesis edilmesine yönelik bir düzenlemeye şiddetle ihtiyacımız var. Ortalama iki yıl ilkin bu alana tamamlayıcı özellikte düzenlemeler getirilmesinin gerekliliğini üstüne başlattığımız emekleri tamamladık. Çıktısı da bahse mevzu bu emek verme oldu. 28. Dönemde Meclis’imizden bu düzenlemeyi yasalaştırmasını bekliyoruz. Bu çalışmada detaylı bir halde geçmiş tecrübelerimizden de yola çıkarak dijital pazarlardaki rekabet sorunlarını derinlemesine ele aldık ve düzenleyici siyaset önerilerimizi ortaya koyduk. Ele aldığımız problemler; mesela büyük dijital platformlar bakımından veri toplanmasına ve kullanımına yönelik endişeler, kendi ürün yada hizmetlerini kayırma uygulamaları, ürün yada hizmetler içinde bağlama yapılması, münhasırlık ve en oldukça kayrılan alan kişi koşulu getirilmesi, haksız ticari koşullar getirilmesi, şeffaflık eksikliği şeklinde problemler. Oldukca detaylı bir emek verme oldu, oldukça ciddi bir literatür taraması yaptık, bu sorunlara yönelik yurt haricinde alınan kararları detaylıca inceledik.

-Dijital reklamlara düzenleme gelecek mi?

Çevrim içi reklamcılık, biliyorsunuz ki oldukça süratli büyüdü ve maalesef bugün gelinen noktada sektörde oldukça konsolide bir yapı ortaya çıktı. Pek oldukça piyasaya nüfuz eden potansiyel kısıtlar var. Kurumumuz bu konudaki çalışmalarını sürdürüyor. Kısa sürede çevrim içi reklamcılık sektör incelememizi tamamlayarak ön raporumuzu kamuoyu görüşüne açtık. Buradaki en büyük problem informasyon asimetrisi, şeffaflığın olmayışı; bu eksiklik, oldukça taraflı bu pazarın tüm tarafları için söz mevzusu. Bu pazarda hem arama motoru hem toplumsal medya kategorilerinde kuvvetli küresel oyuncular bulunmakta, tedarik zincirinin işleyişine, açık artırmanın işleyişine, fiyatlandırmaya ve hizmetin ölçümü ve doğrulanmasına yönelik şeffaflık sorunları bulunmakta ve bunlar pazarın tüm tarafları üstünde tesir doğurmakta. Dijital piyasalara yönelik hazırlamış olduğumuz emek verme taslağında dijital reklam mevzusu spesifik olarak ifade edilmese de bu mevzuda reklamı da kapsayacak bir emek verme söz mevzusu.

-Mobil ekosistemlere yönelik sektör araştırmasına niçin gerekseme duyuldu? Gündeminizde hangi sektör araştırmaları var?

Mobil akıllı cihazlarla birçok işimizi süratli ve kolay hallediyoruz. Bu cihazlar, hayatımızın olmazsa olmaz bir parçası haline geldi. Mobil ekosistemlere yönelik sektör incelemesi ile rekabet karşıtı uygulamaların, sömürücü davranış ve stratejilerin mevcudiyeti ve derecesi araştırılıyor. Emekler devam ediyor. Mobil ekosistem haricinde Rekabet Kurumu’nun üstünde çalmış olduğu sektör araştırmaları içinde akaryakıt piyasası, çevrim içi reklamcılık hizmetleri, ilaç sektörü, otomotiv sektörü, tertipli hatlar konteyner-liman hizmetleri ve zelzele bölgesi yer ediniyor. Şunu da hatırlatmak isterim; sektör araştırmalarından soruşturma mevzuları çıkabilir. Mesela çevrim içi reklam araştırma raporumuzdan bir soruşturma çıktı.

-Kırmızı etteki fiyat artışları mevzusunda neler yapıyorsunuz?

Sektörü hem yatay hem de dikey ilişkiler bakımından kapsayan bir araştırma başlatıldı. Arz-değer zincirinde yoğunlaşma olan aşamalardaki yapısal problemler yanında fiyatlama davranışlarını da çözümleme ediyoruz. Ek olarak oldukça sayıda şikâyet üstüne başlattığımız bir soruşturma da bulunuyor. Süreç devam ediyor.

“Ürünlere makul fiyatlarda erişmek, işleyen piyasalarla mümkün”

Rekabet Kurumu Başkanı Birol Küle, rekabet hukukunun etkin uygulanmasının nihai tüketiciler ve işletmelerin güçlendirilmesi için eleştiri olduğu görüşünde. “Piyasalarda tercih yapabilmek, ürün ve hizmetlere makul fiyatlarda erişebilmek, yeniliklerden yarar sağlamak, sadece işleyen piyasalarla mümkün” diyen Küle, düz oyun alanı kadar rekabetin “süreç” olarak korunması ve geliştirilmesinin de iyi işleyen piyasaların temeli bulunduğunu kaydetti. Küle, “Yapay giriş engellerinin tesisini ve sömürücü uygulamaları önlemek, inovasyon-yoğun sektörlerde dinamizmi korumak, dinamik etkinliğin esas deposu olan iş zekâsı ve girişimci ruhun kazananı belirleyen olmasını sağlamak, bu bağlamda rekabet hukukunun en mühim katkıları. Biliyorsunuz ki piyasaların toplumsal ilerlemeye dönüşmesi için mevcut kaynakların etkin tahsisi ve üretkenliğin yanında dinamizmin ölçü olmasını sağlamamız gerekiyor” dedi.

Start-up devralma ve birleşmeleri yakın takipte

Rekabet Kurumu, start-up devralma/birleşmelerini yakın takipte. Yerleşik şirketlerin kendilerine rakip olabilecek start-up’ları “öldürücü devralmalarla” dönem dışı bıraktığını vurgulayan Başkan Küle, şunları kaydetti:

“Eğer start-up’lar öldürücü devralmalarla etkisiz hale getirilmeseydi, bugün kullandığımız hızla gelişen teknolojinin oldukça fakat oldukça ötesinde bir teknoloji kullanıyor olurduk. Biz aslına bakarsanız dijital sektördeki devralmaları tam anlamıyla mercek altına aldık. Önceki yıl Mart 2022’de yaptığımız bildiri değişikliğiyle dönem mevzu start-up’ların birleşme ve devralmalarını da ciro eşiğini kaldırarak, bağımsız bildirim kapsamına aldık. Rekabet Kurumu olarak bir start-up’un öldürücü bir devralmayla yok edilmesini istemiyoruz. Bundan dolayı birleşme ve devralmalar öncesinde start-up’ların bizlere gelmesini istedik.”

Beş senelik stratejik plan hazırlanıyor

Rekabet Kurumu, 2024-2028 yıllarını kapsayacak stratejik planın çalışmalarına başladı. Rekabet Kurumu Başkanı Birol Küle’nin açıklamalarına gore stratejik plana yönelik ilk dış paydaş çalıştayı, sektördeki girişim, kurum ve kurum, tüketici dernekleri temsilcileri, hukukçular ve akademisyenlerin katılımıyla geçen hafta (8-9 Haziran) gerçekleştirildi. Küle, “Stratejik planlama Kurumumuz bakımından önümüzdeki beş senelik politikaların oluşturulması, rekabet hukukunun etkin bir halde uygulanması, rekabet bilincinin geliştirilmesi ve yaygınlaştırılması, piyasalardaki aksaklıkların tespit edilerek bu aksaklıklara yönelik politikalar geliştirilmesi, insan kaynağının niteliği ile kurumsal kapasitenin artırılması şeklinde mevzular bakımından mühim bir süreç. Bu süreçte meydana getirilen dış paydaş analizi ise iyi yönetimin kriterleri içinde sayılan katılımcılığın sağlanmasının en mühim araçlarından birini oluşturuyor” dedi.